תכנון לתיירות: המקרה של דובאי
מבוא: תיירות במזרח התיכון ודובאי כמקרה ייחודי
המאמר פותח בתיאור מגמת הגידול בתיירות במזרח התיכון מאז תחילת המאה ה־21, ומציין את אחוזי הצמיחה המרשימים של האזור כולו. אף על פי כן, חלק ניכר מהמדינות במזרח התיכון אינן מפתחות תיירות פנאי באופן משמעותי, בעיקר בשל שיקולים תרבותיים, כלכליים או פוליטיים. יוצאת דופן בולטת היא איחוד האמירויות הערביות, ובעיקר דובאי, אשר הפכה לאחת היעדים המובילים בעולם בתחום התיירות.
דובאי בחרה לגוון את כלכלתה לאור הידלדלות עתודות הנפט, והשקיעה רבות בפיתוח מגזרי שירותים, מסחר ותיירות. מאמר זה בוחן כיצד מתבצע תכנון תיירות בדובאי, במיוחד לאור היותה מדינה "רנטיירית", כלומר מדינה הנשענת על הכנסות מנכסים טבעיים כגון נפט, ומהן ההשלכות של מבנה פוליטי וכלכלי זה על תהליך התכנון.
סקירה תאורטית: תכנון תיירות ומבני שלטון
המאמר מספק סקירה של גישות תיאורטיות לתכנון תיירות, מהשלב הלא-מתוכנן הראשוני ועד לגישות אינטגרטיביות ועכשוויות שמביאות בחשבון גם שיקולים סביבתיים, תרבותיים וחברתיים. המחבר מדגיש כי התכנון התיירותי הוא תמיד תהליך פוליטי, ושבמדינות פחות מפותחות נדרשת מעורבות ממשלתית רחבה יותר בתכנון, ניהול, יזמות ושיווק.
המחבר מתאר כמה מסגרות תכנון עיקריות:
- תכנון כלכלי המתמקד בצמיחה
- תכנון פיזי-מרחבי הדן בהקצאת משאבים
- תכנון קהילתי הכולל את הקהילה המקומית
- תכנון בר־קיימא שמאחד בין כל הגישות הנ"ל
כלכלה פוליטית של מדינות רנטייריות
מדינות רנטייריות, דוגמת רבות ממדינות המפרץ, מפיקות את עיקר הכנסותיהן ממשאבי טבע כמו נפט, כאשר הכנסות אלו מגיעות ממכירה לגורמים חיצוניים. עקב כך, קיים נתק בין האזרחים למערכת הפיסקלית של המדינה, שכן אין כמעט צורך במיסוי ישיר שמחייב אחריותיות מצד השלטון. מצב זה מעודד ריכוזיות שלטונית, דיכוי פוליטי וחיזוק שליטה בידי האליטה, לצד אספקת שירותים נרחבים במטרה להשקיט דרישות ציבוריות.
בעקבות העצמאות הכלכלית שמספקת הרנטה, מתקיימים תהליכי תכנון כלכלי מרכזיים, לרוב מבלי לערב את הציבור הרחב. ההחלטות מתקבלות על ידי השלטון מתוך אסטרטגיה כללית, ומגזרים כמו תיירות מקודמים בעיקר כדי לגוון את הכלכלה. דובאי מהווה דוגמה ברורה לכך: פיתוח התיירות בה מתבצע על פי חזון שליט המדינה, תוך הסתמכות על מנגנון ריכוזי והון שמקורו בעושר נפט אזורי, ולא מתוך תהליכים שיתופיים או ביקורתיים.
דובאי ואיחוד האמירויות: רקע כללי
דובאי, אחת משבע האמירויות של איחוד האמירויות הערביות, הפכה בשנים האחרונות למוקד סחר ותיירות מוביל, למרות שאינה עשירה בנפט כמו אבו דאבי. אוכלוסייתה מונה מעל למיליון תושבים, רובם מהגרים, ורק מיעוט קטן הם אזרחים מקומיים. הדמוגרפיה הזו יוצרת מרחק בין האוכלוסייה לבין תהליכי קבלת החלטות, המתקיימים כמעט בלעדית על ידי השלטון המרכזי.
בשל הצפי להתכלות משאבי הנפט של דובאי, ננקטה מדיניות ברורה של גיוון כלכלי כבר משנות השמונים, תוך דגש על תיירות, מסחר ושירותים. שלטונה הריכוזי של האמירות מתאפיין בבניית קונצנזוס בתוך האליטה, אך ללא מנגנוני השתתפות עממיים של ממש. כל התחומים המרכזיים, ובפרט התיירות, מתנהלים מתוך אסטרטגיה של שלטון ריכוזי שאינו מחויב לשקיפות או להליך דמוקרטי פורמלי.
תכנון התיירות בדובאי: סקירה היסטורית ותכנונית
יסודות ראשונים (1985–1995)
בשנות השמונים החלה דובאי להשקיע בתשתיות תיירות תוך מיקוד בפיתוח שדות תעופה, הקמת חברת התעופה Emirates, הקמת בתי מלון יוקרתיים וקידום כנסים עסקיים. הוקמה גם רשות לקידום התיירות (DCTPB), ובהמשך הוקמה רשות התיירות והמסחר (DTCM) כאחראית ראשית על ניהול התחום.
תכנית אסטרטגית תלת-שלבית
ב-1996 הוצגה תכנית אסטרטגית לטווח של שלושים שנה, הכוללת שלוש פאזות:
- פיתוח תשתיות ותחילת גידול בתיירות
- הכפלת מספר התיירים והעמקת התיירות כנכס כלכלי
- מיצוב דובאי כמרכז תיירותי עולמי
תכנית זו אינה מציינת תיירות כמטרה עצמאית, אלא כחלק ממטרת על: הגדלת מגזרי המסחר, התחבורה והתיירות.
פיתוח תיירות בשלבים: 1996–2010
שלב ראשון (1996–2000)
- הוקמה רשות DTCM שהפכה לגוף המרכזי לניהול התיירות.
- נשכרו יועצים חיצוניים לטווח ארוך.
- התקבלו חוקים ליברליים כגון הסרת הגבלות על לבוש ואלכוהול.
- הושקעו כספים באטרקציות כמו פסטיבל הקניות ובמלונות יוקרה, ובראשם מלון בורג’ אל ערב.
- החלו שיתופי פעולה בין הממשלה למגזר הפרטי המקומי והאזורי.
שלב שני (2001–2010)
- הוגדל יעד התיירות ל־15 מיליון מבקרים בשנה עד 2010.
- DTCM החלה לעסוק גם ברגולציה, רישוי ואיכות.
- נוספו פרויקטים תיירותיים ענקיים כמו "הפאלם", "העולם", "דובאי לנד", וסקי דובאי.
- הוקמו נמלי תעופה חדשים (למשל נמל תעופה בינלאומי מרכזי המתוכנן לקיבולת של 120 מיליון נוסעים בשנה).
- רוב ההשקעות נותרו תחת שליטה ממשלתית או של חברות בבעלותה.
מבנה השליטה בתכנון התיירות
למרות קיומם של גופים רשמיים כמו DTCM, השליטה בפועל על תכנון התיירות בדובאי שמורה לשליט המדינה ולמועצה המבצעת. ההחלטות מתקבלות לרוב באופן ריכוזי וללא שקיפות, כשגופים מקצועיים נדרשים ליישם החלטות שהתקבלו ברמות הגבוהות, ולא לעצב מדיניות בעצמם.
ה-DTCM אמנם עוסקת בשיווק ורגולציה, אך סמכויותיה מוגבלות. תכנון פרויקטים, קביעת יעדים ואף אישור בנייה נמצאים בידיים של גורמים בכירים בממשל. כמו כן, זרים מוגבלים מאוד בזכותם לרכוש קרקע, והבעלות על מלונות בדובאי נותרו בשליטה מקומית, אף שניהולם לעיתים מופרט לחברות בינלאומיות. המבנה כולו משמר שליטה ריכוזית לצד שיתופי פעולה חלקיים עם המגזר הפרטי.
"דובאי בע"מ" והמודל ההיברידי
המבנה הפוליטי והכלכלי של דובאי דומה לזה של תאגיד ענק הנשלט על ידי שליט יחיד, המנהל את המדינה כאילו הייתה חברה עסקית. השליט מוביל יוזמות, מממן פרויקטים ומקבל את ההחלטות המרכזיות, כאשר כמעט כל תשתית משמעותית – מקרקעות ועד מלונות – נמצאת בבעלות המדינה או גורמים הקשורים לה.
המודל ההיברידי של דובאי משלב בין יזמות ממשלתית לתהליכים שיווקיים מודרניים. מצד אחד, המדינה יוזמת, בונה ומנהלת פרויקטים; מצד שני, היא מקדמת תדמית חדשנית, משתפת פעולה עם משקיעים פרטיים ומפעילה כלים שיווקיים גלובליים. עם זאת, השוק החופשי מוגבל, והתחרות מתקיימת בתוך מסגרת נוקשה של פיקוח ממשלתי, מה שהופך את התכנון הכלכלי לתהליך הנשלט כמעט לחלוטין בידי המדינה.
השלכות וסיכונים לעתיד
המאמר מסיים בניתוח של בעיות אפשריות:
- ייתכן כי יעד 15 מיליון תיירים אינו בר מימוש.
- השקעות ממשלתיות מנותקות מכוחות השוק, מה שעלול לגרום לעודף היצע.
- ניכרים חששות סביבתיים חמורים (מחסור במים, צריכת אנרגיה עצומה, פגיעה במדבר).
- תנאים ירודים של עובדים זרים עלולים להוביל לאי יציבות.
- הצלחת המודל תלויה ברצון ובחזון של שליט אחד בלבד.
מסקנות
תכנון התיירות בדובאי משקף מודל מעורב: מצד אחד, שימוש בכלים מודרניים כמו שותפויות עם המגזר הפרטי ושיווק בינלאומי; מצד שני, שליטה ריכוזית וסממני משטר רנטיירי. המודל הנוכחי הצליח בטווח הקצר והציב את דובאי ככוח עולה בתיירות העולמית, הודות להשקעות ממשלתיות עצומות וניהול ריכוזי אפקטיבי.
עם זאת, קיימים סיכונים עתידיים: תלות אישית בשליט יחיד, עיוותים בשוק עקב תכנון שאינו תואם לביקוש, פגיעות סביבתיות חמורות ובעיות חברתיות כמו תנאי עובדים. לאור זאת, אם דובאי חפצה בשימור מעמדה, יהיה עליה לאמץ גישות תכנוניות מאוזנות יותר, עם קשב רב יותר לכוחות השוק, לקיימות ולשילוב חברתי.
Sharpley, R. (2008). Planning for tourism: The case of Dubai. Tourism and Hospitality Planning & Development, 5(1), 13-30.