סיכום המאמר: כללי אתיקה שיפוטית וכללי אתיקה בממשל: המעבר לקודים כתובים

הקדמה

אתיקה בממשל היא יסוד חשוב בשמירה על טוהר מידות ועל תפקוד תקין של הממשל, והיא חיונית במיוחד כתשתית לתרבות העצמאות השיפוטית בחברה דמוקרטית. המגמה המרכזית שעומדת לבחינה היא המעבר מהסתמכות על מסורות אתיות בלתי כתובות לעיגון כללי אתיקה בקודים כתובים מחייבים, תוך השוואה בין ישראל לאנגליה.

רקע עיוני: אתיקה בממשל

אתיקה שיפוטית כיסוד בתרבות העצמאות השיפוטית

תרבות העצמאות השיפוטית נבנית על חמישה יסודות: מערכות מוסדיות, תשתית חוקתית, הוראות חקיקתיות, פסיקת בתי המשפט, וקוד אתי מגובש. אי-תלות שיפוטית כוללת עצמאות אישית של השופט הבודד בכל הנוגע למעמדו ושכרו, עצמאות מהותית בקבלת החלטות, עצמאות פנימית אל מול עמיתים, וכן עצמאות קיבוצית של הרשות השופטת כגוף. כללי ההתנהגות השיפוטית, שבעבר היו מבוססים על מסורות לא כתובות, מגנים על הניטרליות השיפוטית ומונעים מצבים בעייתיים של מעורבות. יסוד מרכזי בתרבות זו הוא אכיפה שוויונית של כללי האתיקה כלפי כלל השופטים, ללא אפליה.

קשת הנורמות המסדירות אתיקה בממשל

הסיווג המשפטי של כללי אתיקה איננו קבוע אלא משתנה בהתאם לאופי הפעולה וחומרתה. ניתן לדמות את הנורמות כ"קשת צבעים": הקצה הלבן מייצג פעולות המותרות אף אם נפל בהן פגם אסתטי, הקצה השחור מייצג פעולות האסורות על פי החוק הפלילי, ובין השניים פרוש תחום "אפור" רחב של כללי התנהגות ואתיקה מקצועית. בתוך התחום השחור עצמו קיימת הבחנה בין עברות שהפרתן היא כתם מוסרי מעצם טיבן לבין עברות "מינהליות" שנאסרו על ידי המחוקק. הדוגמה המובאת לתחום האפור היא פרשת קרקעות כפר מל"ל, שבה פעל ראש הממשלה אריאל שרון לקידום החלטה שנוגעת לנכסיו, ואשר הוגדרה כפסולה מבחינה ציבורית אך לא כפלילית.

עקרונות לגיבוש כללי אתיקה ומניעת ניגוד עניינים

בגיבוש כללי אתיקה יש לאזן בין שיקולים להחמרה לבין שיקולים לקולא. שיקולים להחמרה כוללים: שמירת טוהר מידות ופעולה לפי חוק, הבטחת אמון הציבור כולל מראית העין, והבטחת יעילות עבודת נושא המשרה. מנגד, שיקולים לקולא כוללים את זכויות האדם של נושא המשרה, ומניעת ניתוק יתר מההוויה הציבורית. ריחוק מוגזם של שופטים, למשל, עלול לפגוע ברגישותם לתחושות הציבור ובאיכות החלטותיהם.

מנגנונים למניעת ניגוד עניינים

קיימים מספר מנגנונים להתמודד עם ניגוד עניינים: גילוי ודיווח לגורם מוסמך, פרוצדורה מיוחדת של אישור, פסילה נקודתית מקבלת החלטה מסוימת, ניתוק מוחלט או חלקי (כגון נאמנות עיוורת), ומנגנון משמעת ואתיקה. ניגוד עניינים מהותי גורר אי-כשירות של בעל הסמכות, שתוצאתה בטלות ההחלטה או ביטולה. בפסיקה הישראלית הוכרה גם קטגוריה של "בטלות יחסית" המאפשרת ביטול חלקי בתנאים מסוימים.

המגמה הכללית: מעבר לקוד אתי כתוב

הצורך בקוד כתוב

הצורך בקוד אתי כתוב נהפך חיוני בשל הצמיחה בגודל השירות הציבורי ומערכת השפיטה, שינוי כללי ההתנהגות הנהוגים בחברה, הצורך לאזן בין אסכולות שונות בנוגע להתנהגות ראויה, והצורך להגדיר בצורה ברורה עקרונות עמומים כגון טוהר מידות ואיסור ניגוד עניינים. מגמת הפורמליזציה משותפת לרוב מדינות המשפט המקובל.

עיגון כללי האתיקה השיפוטית

ארצות הברית חלצה על עצמה קוד התנהגות לשופטים כבר בשנת 1924. אנגליה אימצה שתי מערכות כללים נפרדות בשנים 2008 ו-2009. בישראל פרסם נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר כללי אתיקה שיפוטית בשנת 1993, אולם הפסיקה קבעה כי אלה אינם מחייבים בהיעדר הסמכה חקיקתית. בשנת 2006 נחקק תיקון לחוק בתי המשפט שהסמיך את נשיא בית המשפט העליון לקבוע כללי אתיקה מחייבים, ובשנת 2007 נקבעו אכן כללים כאלה.

עיגון כללי האתיקה של הממשל ומגזרים נוספים

בישראל, ועדת אשר (1977) גיבשה כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים, שאומצו לאחר מכן גם בחוק. אכיפת ההוראות היא באחריות מבקר המדינה. כללי האתיקה לחברי הכנסת גובשו בשנת 2006 על ידי ועדת זמיר ועוגנו בתקנון הכנסת. בנוסף, הסדרים חקיקתיים רבים מסדירים ניגוד עניינים בתחומים כגון חוק החברות הממשלתיות, חוק ההגבלים העסקיים, חוק ניירות ערך, חוק שירות הציבור ועוד.

היבטים השוואתיים: האתיקה השיפוטית באנגליה

באנגליה רואים בכללי האתיקה השיפוטית כללים מחייבים אף בלא הסמכה מפורשת. הנמקה אחת היא שהכללים מצהירים על דין קיים; הנמקה שנייה היא שציות לכללים הוא תנאי משתמע משבועת השופטים. הפסיקה האנגלית אימצה את מבחן "המתבונן הסביר המיודע" לבחינת חשש למשוא פנים: האם מתבונן כזה היה מסיק שקיימת אפשרות ממשית לדעה קדומה.

השיח המשפטי בישראל סביב גיבוש קוד אתיקה שיפוטית

ועדת לנדוי (1984)

ועדת לנדוי, שמונתה ב-1984, הגיעה למסקנה שאין סיבה לגבש כללים כתובים בנוגע להתנהגות שיפוטית, בנימוק שקשה לצפות את כל המצבים ולכן קוד כתוב יהיה כללי מדי ומועיל מעט. לעומת זאת, השופט חיים כהן הביע תמיכה נחרצת בגיבוש כללים ברורים, בטענה שבלעדיהם נותר השופט בשטח פתוח ומגדיר לעצמו כללי התנהגות ללא מסגרת כלל-מערכתית.

כללי האתיקה של הנשיא שמגר (1993) ופסק דין יואב יצחק

בשנת 1993 פרסם הנשיא שמגר קוד כתוב של כללי אתיקה שיפוטית שנועד לשמש "חומר מנחה ומדריך". בפרשת פרומדיקו, שנודעת כפסק דין יואב יצחק (בג"ץ 1622/00), קבע בית המשפט העליון בתקופת הנשיא אהרן ברק כי לכללים אלה אין מעמד מחייב, ונותר לשיקול דעתו של השופט להחליט אם לשבת בדין במצבים של קרבה חברתית עם פרקליט. פסיקה זו שידרה מסר שלילי לבתי המשפט ופגעה בתרבות האתיקה השיפוטית, שכן היא הותירה את ענין ניגוד העניינים לשיקול דעתו של השופט הבודד.

תגובת הכנסת ועיגון הכללים (2007)

הכנסת הגיבה בשני מישורים. ראשית, בתיקון נקודתי שקבע שלוש עילות מחייבות לפסילת שופט: קרבה ממשית לצד או לעד מרכזי, עניין כספי או אישי ממשי בהליך, ומעורבות קודמת בענין. שנית, הכנסת הסמיכה את נשיא בית המשפט העליון להתקין כללי אתיקה מחייבים, ובשנת 2007 אכן פורסמו כללים מחייבים. יצוין כי בכל מדינות המשפט המקובל, ובהן אנגליה, קנדה ואוסטרליה, כללי האתיקה מחייבים מבלי שנדרש לכך חוק מפורש, ורק בישראל נדרשה התערבות חקיקתית מפורשת.

סדקים בתרבות העצמאות השיפוטית: פגמים באכיפת אתיקה שיפוטית

למרות הצעדים המתקנים של הכנסת, המסר השלילי שיצא מפסק דין יואב יצחק ממשיך להשפיע. ניכרת תופעה מדאיגה של אכיפה בררנית של מנגנוני המשמעת השיפוטית. נציינה בפרט פרשת נשיאת בית המשפט המחוזי בחיפה, שקיבלה החלטה להוציא מידי סגנה תיקים לאחר שפסק נגד עורך-דין שהיה שותף בכיר במשרד שבעלה היה שותף בו, מקרה מובהק של ניגוד עניינים לטובת בן זוג. חרף חומרת הפגם, המוסד השיפוטי פעל לשיבוץ סגן הנשיאה בבית משפט אחר, ונציב תלונות הציבור הסתפק בהערה בלבד. לעומת זאת, פרשות אחרות שחומרתן פחותה טופלו בתקיפות יתרה. מבדיקת דוח נציב תלונות הציבור על שופטים לשנת 2011 עולה שאחת מתוך ארבע תלונות חושפת פגם אמיתי, מה שמעיד על מציאות בעייתית.

סיכום

בתהליך הדרגתי התפתח מעבר ממסורות אתיות לא כתובות לקודים כתובים, הן בתחום האתיקה השיפוטית והן בתחום אתיקת הממשל. כוחם המחייב של כללי אתיקה שיפוטית היה צריך להיות מובן מאליו, בהיותם משקפים דינים קיימים ומתחייבים משבועת השופט. בניגוד לשאר מדינות המשפט המקובל, בישראל נדרשה התערבות חקיקתית מפורשת כדי להקנות לכללים תוקף מחייב, לאחר שבית המשפט העליון עצמו שלל תוקף זה. מגמת המעבר לקוד אתי כתוב משותפת לארצות רבות ונוגעת הן לאתיקה שיפוטית והן לאתיקת הממשל. יחד עם זאת, בחינת דפוסי האכיפה בישראל מעידה על סדקים בתרבות העצמאות השיפוטית, ובפרט היעדר אכיפה יעילה ושוויונית כלפי שופטים הממלאים תפקידים מינהליים. שיקום האתיקה השיפוטית, ובמיוחד בערכאות הראשונות, הוא אתגר הניצב בפני נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים.

מקור

שטרית, ש. (2013). כללי אתיקה שיפוטית וכללי אתיקה בממשל: המעבר לקודים כתובים. בתוך י. ויסמן, ב. מדינה וס. סרשטיין (עורכים) ספר לבונטין (עמ' 246-278). אלון הוצאה לאור.