סיכום המאמר "היבטים של הפרטה במערכת החינוך" / נוגה דגן-בוזגלו

סיכום בעברית של המאמר, ניתן להורדה כקובץ pdf.

סיכום מעולה של המאמר שדן בהיבטים של הפרטה במערכת החינוך מאת נגה דגן בוזגלו ונלמד בקורס "פרקים בסוציולוגיה של החינוך" באוניברסיטה הפתוחה.

מבוא: ההפרטה והשלכותיה

מערכת החינוך בישראל מבוססת עדיין על תשתית ציבורית משמעותית, אך זה כשלושה עשורים מתפתחת בה מגמה מתמשכת של הפרטה, במסגרתה הולך ומתחזק כוחם של הורים, עמותות וגופים עסקיים. ההפרטה היא גם תוצאה וגם מנוע של היחלשות המערכת הציבורית: הקיצוצים בתקציבי החינוך והמדיניות הכלכלית הניאו־ליברלית מגדילים את חלקו של המימון הפרטי, ופעילותם של גורמים פרטיים מחלישה בתורה את יכולת המדינה להנהיג את מערכת החינוך. תהליך זה הופך את החינוך ממצרך ציבורי המבטא זכות וכלי לצמצום פערים, למצרך שנרכש בשוק חופשי לפי יכולת כלכלית.

לתופעה מספר ביטויים מרכזיים: גידול בתשלומי הורים ובתכניות נוספות במימונם; אימוץ מודל שוק בניהול בתי הספר, לרבות בחירת הורים וניהול עצמי; מעבר להערכת בתי ספר לפי תפוקות והישגים; התרחבות יזמות פרטית של רשתות חינוך ועמותות; מיקור חוץ ומסחור של פונקציות שביצע בעבר משרד החינוך; פעילות תאגידים ועמותות בתוך בתי הספר ללא פיקוח מספק; והתפתחות מסלולי העסקה גמישים ונחותים למורים. בישראל אין חינוך פרטי מובהק כבמדינות מערביות אחרות, אך מאות בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים מקבלים תקצוב חלקי מהמדינה וגובים גם שכר לימוד, לצד תופעת ה"בית ספר בתוך בית ספר" הפועלת בדומה לשירותי רפואה פרטיים בבתי חולים ציבוריים. התוצאה היא היווצרות שתי מערכות חינוך נפרדות: אחת לתלמידים מבתים מבוססים המאופיינת בתוספת משאבים והישגים גבוהים, ואחרת לתלמידים מרקע כלכלי חלש הנשענת על תקציבים מצומצמים ופילנתרופיה מזדמנת. שלושה שחקנים מעצבים את המשטר החינוכי המופרט חלקית: משרד החינוך, שהשפעתו פוחתת ככל שמתרחקים מהמרכז הכלכלי־חברתי; "כוחות השוק" הכוללים קבוצות מבוססות וגופים פרטיים; והרשויות המקומיות, שמעמדן תלוי בחוסנן הכלכלי.

שוק תכניות הלימודים

בעבר פותחו רוב תכניות הלימוד בידי משרד החינוך, אולם תקציב הגוף האחראי על כך התכווץ באופן ניכר, ופיתוח תכניות הלימוד עבר בהדרגה לידי גופים חיצוניים כמו המרכז לטכנולוגיה חינוכית והמרכז להוראת מדעים, ולצדם תאגידים מסחריים המפתחים תכניות בתחומי עיסוקם. מקביל לכך, אלפי תכניות חיצוניות מופעלות בבתי הספר על ידי קרנות, עמותות ותאגידים עסקיים, כשהמימון להן מגיע בעיקר מהגופים המפעילים ומהורים, ורק חלק קטן ממשרד החינוך והרשויות המקומיות. מדובר בשוק חסר תכנון מרכזי: אין מנגנון המבטיח חלוקה שוויונית של המשאבים בין יישובים, אין פיקוח שיטתי על תוכן התכניות ועל זהות המדריכים המועסקים בהן, ואין ערובה להמשכיות הפעילות. ביישובים חלשים גובר משקלה של הפילנתרופיה, מה שהופך את היקף הפעילות לתלוי במצב הכלכלי הכללי ובנכונות הגופים התורמים. הרגולציה על פעילות עסקית בבתי הספר, המופעלת באמצעות ועדה ייעודית וחוק לאיסור פרסומת מסחרית, מצליחה לסנן במידה מסוימת פרסום גלוי, אך אינה מתמודדת עם אינטרסים מסחריים סמויים המוסתרים מאחורי תכניות בעלות מראית עין חינוכית, כפי שהודגם בבחינת תכניות של רשתות שיווק גדולות. גם פעילותן של קרנות ועמותות שאינה כרוכה בתשלום הורים כמעט אינה מפוקחת, שכן מנגנון האישור הקיים חל בעיקר על תכניות במימון הורים במסגרת "תל"ן". הוצע להקים מאגר מידע ציבורי שקוף, לייעד גוף פיקוח מרכזי, לנהל את פריסת התכניות באופן שוויוני ולחזק את סמכות ההורים לאשר או לדחות תכניות, אך רוב ההמלצות טרם יושמו הלכה למעשה.

מיקור חוץ ומסחור של פעילות משרד החינוך

מיקור החוץ של פעילויות חינוכיות החל להתרחב מאמצע שנות השמונים, ראשית באמצעות שיתוף פעולה עם מלכ"רים מתמחים, ובהמשך, בעקבות חקיקת חוק חובת המכרזים, באמצעות חברות מסחריות ובעלות ייעוץ וניהול הפועלות ללא התמחות חינוכית ייחודית. כיום נתונים למיקור חוץ תחומים נרחבים: מערך בחינות הבגרות, תכניות העשרה ותגבור, ופעולות בקרה מנהלית, תקציבית ואף פדגוגית. משרד החינוך אינו נותן במכרזים עדיפות משמעותית לגורמים המתמחים בחינוך על פני חברות ניהול כלליות, ובפועל מוקנה משקל שווה לאיכות ולהצעה הכספית. שלושה מקרים ממחישים את בעיות ההפרטה בשירותים נלווים: הפרטת שירותי הבריאות והחירום לתלמיד הביאה לביטול נוכחות קבועה של אחות בבית הספר ולעלייה בעלות השירות במקום לחיסכון המובטח; הפעלת מסעות התלמידים למחנות ההשמדה בפולין באמצעות זכיינים פרטיים לא הובילה להוזלה משמעותית של העלות הגבוהה לתלמיד; ותכנית השאלת ספרי הלימוד עברה בחלק מבתי הספר לידי חברה עסקית הפועלת תוך עקיפת עקרונות ההנחה לפי רמת הכנסה שנקבעו בחוזרי המנכ"ל. בכל המקרים הללו לא הביאה ההפרטה לחיסכון או להתייעלות אמיתיים, אלא לפגיעה בהיקף השירות או בשוויוניות שלו.

קבלני החינוך המרכזיים: מלכ"רים, רשתות ותאגידים

קרנות ומלכ"רים גדולים הפכו לאורך השנים לקבלני משנה קבועים של משרד החינוך, בעיקר בתחומי קידום אוכלוסיות חלשות ושילוב חינוך ורווחה. פעילותם מלווה בבעיות מובנות: התחייבותם המקורית למימון חלקי של הפרוייקטים מצטמצמת עם הזמן בעוד שהפטור ממכרז נותר בעינו; משרד החינוך אינו מקיים בקרה תקציבית הדוקה, ותקציבים המיועדים ליישובים חלשים "זולגים" לעיתים לשימוש ביישובים מבוססים; והקרנות עצמן מקימות מנגנוני ניהול ופיקוח מקבילים למשרד, המרחיבים את היקף פעילותן לתחומים נוספים כדי להצדיק את קיומם. בנוסף, הפעלת התכניות באמצעות קבלני משנה יוצרת מגוון תנאי העסקה נחותים למורים ולמדריכים. חברות מסחריות המתמחות בניהול ולוגיסטיקה, ולא בהכרח בתחום חינוכי, זכות במכרזים רבים ומפעילות פרוייקטים חינוכיים ופדגוגיים מובהקים, לעיתים כולל סמכות לקבוע את סגל ההוראה, דבר שעורר ביקורת ציבורית משמעותית. לצד זאת, רשתות חינוך ותיקות וחדשות מתחרות זו בזו כתאגידים עסקיים לכל דבר על הפעלת בתי ספר, ומקבלות תקציב ציבורי מלא לצד גביית תקורת ניהול. חוזי ההפעלה בין הרשתות לרשויות המקומיות מסדירים בעיקר היבטים כספיים ומנהליים, בעוד שהאחריות הפדגוגית וההחלטה על מסלולי הלימוד נותרות בידי הרשת עצמה, במיוחד ברשויות חלשות שאינן מסוגלות לפקח עליה.

התמוססות הפיקוח הפדגוגי והמעבר למדידת תפוקות

הפיקוח הפדגוגי המסורתי נחלש בהדרגה כתוצאה מצמצום תקציבי ומספר מפקחי המקצוע, ותפקידו הועבר בחלקו למיקור חוץ ולמדידת תפוקות. הפיקוח הכולל שנותר עמוס יתר על המידה, כשכל מפקח אחראי על עשרות בתי ספר או גנים. בדיקות שנערכו העלו כי אין למשרד רשימה מלאה של המקצועות הנלמדים בפועל, שקיימת חוסר אחידות רבה בין בתי ספר, ושחלק ניכר מהמקצועות נלמד בהיקף מצומצם מהנדרש ללא הפעלת סנקציות. במקביל אימץ משרד החינוך מדיניות סטנדרטים המתמקדת בהישגי תלמידים במבחנים פנימיים ובינלאומיים, כאשר הרשות הארצית למדידה והערכה אחראית על כך, אך מפעילה את המבחנים עצמם באמצעות חברה מסחרית, ומטילה גם את הבקרה על תכניות חינוכיות בידי אותם תאגידים המפעילים אותן, מצב היוצר ניגוד עניינים. ההתמקדות במדדי הישגים מגבירה תחרות ומיון בין תלמידים ובתי ספר, מעודדת הסטת שעות לימוד ממקצועות חברה למקצועות הנבחנים, ומעצימה את הלחץ על הורים ומורים להשיג תוצאות גבוהות בכל מחיר. במקביל, תוצאות המבחנים ברמת בית הספר הבודד אינן נחשפות לציבור הרחב, כך שמתקיים בישראל משטר של תחרות בין בתי ספר ללא שקיפות מקבילה כפי שקיימת במדינות אחרות.

סיכום

תהליכי ההפרטה במערכת החינוך הישראלית מאיצים את דלדול המערכת הציבורית והתרופפות הנהגתה על ידי המדינה, מקבעים השקעה ציבורית נמוכה לצד גידול חלקו של המגזר הפרטי, ומעצימים את התחרות על הישגים לצד מגמות של הבדלה מעמדית ותרבותית. שוק תכניות הלימוד הבלתי מפוקח, מסחור הפעילות המנהלית והפדגוגית של משרד החינוך, התבססותם של קבלני משנה מרכזיים כרשתות חינוך ותאגידי ניהול, והמעבר מפיקוח פדגוגי למדידת תפוקות, כולם משקפים אימוץ של תפיסה עסקית בניהול מערכת ציבורית, תפיסה הפוגעת בעיקר באוכלוסיות החלשות התלויות במשאבים ציבוריים ובפילנתרופיה בלתי יציבה.

סיכום של דו"ח המחקר:

דגן בוזגלו, נ. (2010). היבטים של הפרטה במערכת החינוך. תל-אביב: מרכז אדוה.

תהליך ההפרטה במערכת החינוך בישראל הוא נושא לדיון בשנים האחרונות. בישראל, הממשלה אחראית על מתן חינוך לכל האזרחים, אולם בעשורים האחרונים ניכרת עלייה בבתי הספר הפרטיים, בעיקר בצורת בתי ספר דתיים ובתי ספר המנוהלים על ידי ארגונים ללא כוונת רווח. בתי ספר אלה מקבלים מימון ממשלתי, אך הם מקבלים אוטונומיה רבה יותר מבחינת תוכנית הלימודים וקבלת החלטות תעסוקתיות.

תומכי ההפרטה טוענים כי היא מאפשרת גיוון רב יותר ובחירה גדולה יותר במערכת החינוך, וביכולתה להוביל לתוצאות חינוכיות טובות יותר. הם גם טוענים כי זה יכול לעזור להפחית את הנטל על הממשלה ולאפשר שימוש יעיל יותר במשאבים.

מבקרי ההפרטה טוענים כי היא עלולה להוביל להגברת חוסר השוויון במערכת החינוך, כיוון שבתי ספר פרטיים יכולים להיות נגישים רק לחלקים מסוימים באוכלוסייה. הם גם טוענים כי היא יכולה להוביל להפחתת האחריות והפיקוח על מערכת החינוך, ויכולים לתרום להפרדה בין תלמידים על בסיס דת או מעמד חברתי-כלכלי. עם זאת, ההשפעה של מדיניות זו על תהליך ההפרטה ועל מערכת החינוך בישראל עדיין נמצאת בדיון.

המאמר נלמד בין היתר בקורס "פרקים בסוציולוגיה של החינוך" באוניברסיטה הפתוחה.